根治“拖欠农民工工资”顽疾——

建筑工地实名制管理 是一剂良方

背景资料

护薪行动——2019年7月26日，人力资源社会保障部、最高人民法院、中华全国总工会、中华全国工商业联合会等部门联合发出“关于实施‘护薪’行动全力做好拖欠农民工资争议处理工作的通知”，劳动监察部门由此派生出一个新名词“冬病夏治”，并赶在今夏就处理了一批欠薪企业。

根治欠薪冬季攻坚行动——2019年11月7日，国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组办公室发出“关于开展2019年度根治欠薪冬季攻坚行动的通知”，明确以招用农民工较多的工程建设领域和劳动密集型加工制造等行业为重点，突出政府投资工程项目和国企项目，易受出口贸易摩擦影响的加工制造业企业，以及存在拖欠农民工工资隐患的其他企业。

行动内容包括：依法处置拖欠农民工工资违法行为；工程建设领域落实农民工实名制管理等情况；对欠薪违法行为依法依规实施信用惩戒情况等。

问题一

建筑业是欠薪“重灾区”，实名制带来最大改变是什么？

答：解决农民工被拖欠薪资问题，历来是我国政府部门工作重点。今年国务院和多部门相继发出两个专项行动通知，时间之早，举措之强，说明党中央对根治该问题的决心，以及维护劳动者权益的重要性。

从历年情况看，建筑业是拖欠农民工工资的“重灾区”，为根治这一痼疾，今年年初住房和城乡建设部、人力资源社会保障部联合颁布《关于印发建筑工人实名制管理办法（试行）》（建市〔2019〕18号）（以下简称《办法》）。我认为这份文件的最大亮点，就是对建筑企业所招用建筑工人的从业、培训、技能和权益保障等以真实身份信息认证方式进行综合管理的制度。也就是说，建筑工人从此要实施实名制管理。

在建筑行业，以往的欠薪行为往往是“包工头”这一行业陋规引发，许多农民工隶属于包工头领导，不签劳动合同、不缴社保费，工资以拿到工程款结算为准……当劳动部门查处时，这些农民工甚至在花名册上都找不到名字，这就给处理带来了难度。

有了实名制管理办法，建立了实名制管理平台，各级政府部门可以对建筑企业用工实施即时管理。以后，工地用工方式将从“包工头制”向公司化发展，这项举措是从源头上斩断了欠薪魔爪。

问题二

实名制施行后，农民工权益保障有什么变化？

答：最主要的是劳动者身份的转变。以前，包工头雇佣劳动者，由于是个人用工行为，双方之间无法建立正常的劳动关系。但《建筑工人实名制管理办法》规定，建筑工人应配合有关部门和所在建筑企业的实名制管理工作，进场作业前须依法签订劳动合同并接受基本安全培训。

也就是说，从今年开始，建筑业农民工必须先签订劳动合同，只有拥有了劳动合同制身份，才能进场施工。而要与农民工签订劳动合同，分包工程者不能再以个人的名义，而应当是合法注册、运营的公司。这一规定从客观上制约了“包工头制”用工方式。

农民工全面实施劳动合同制后，一旦出现欠薪、工伤等问题，原先那些互相扯皮、推诿就有据可依，缴纳社保费、公积金等问题也会在合同里明确，从而得以解决。

有了劳动合同，建筑企业应按照约定，通过农民工工资专用账户将工资按月足额直接发放给建筑工人，并按规定在施工现场显著位置设置“建筑工人维权告示牌”，公开相关信息。

工资发放形式的改变，将原先年底结账改为按月发放，这给及时发现欠薪问题、及时维护农民工权益创造了条件

问题三

谁来监管实名制落实？

答：《办法》在监管问题上，考虑得极其详尽严格，明确住房和城乡建设部、人力资源社会保障部负责制定全国建筑工人实名制管理规定，对各地实施建筑工人实名制管理工作进行指导和监督；负责组织实施全国建筑工人管理服务信息平台的规划、建设和管理，制定全国建筑工人管理服务信息平台数据标准。

这是最高层级的监管。对于省（自治区、直辖市）级以下住房和城乡建设部门、人力资源社会保障部门这一层级，则明确要求督促建筑企业在施工现场全面落实建筑工人实名制管理工作的各项要求；负责建立完善本行政区域建筑工人实名制管理平台，确保各项数据完整、及时、准确，实现与全国建筑工人管理服务信息平台联通、共享。

建设单位则负有与建筑企业约定实施建筑工人实名制管理的相关内容，督促建筑企业落实建筑工人实名制管理的各项措施，按照工程进度将建筑工人工资按时足额付至建筑企业在银行开设的工资专用账户。

对直接施工单位，则要求配备专（兼）职建筑工人实名制管理人员，通过信息化手段将相关数据实时、准确、完整地上传至相关部门的建筑工人实名制管理平台。

这个从国家到地方乃至直接施工现场的监管举措，堪称世上最严监管。

问题四

如何防范工地项目部弄虚作假？

答：我个人认为，《办法》是从两方面制约的。一方面是信息录入制度，总承包企业（包括施工总承包、工程总承包以及依法与建设单位直接签订合同的专业承包企业）对所承接工程项目的建筑工人实名制管理负总责，分包企业对其招用的建筑工人实名制管理负直接责任，配合总承包企业做好相关工作。

在明确责任分担的前提下，《办法》还明确建筑工人实名制信息由基本信息、从业信息、诚信信息等内容组成。这些信息中，最重要的就是要在实名制管理平台上录入劳动者的工作岗位、劳动合同签订、考勤、工资支付和从业记录等信息。

另一方面，《办法》还刚性地规定，建筑企业应配备实现建筑工人实名制管理所必需的硬件设施设备，施工现场原则上实施封闭式管理，设立进出场门禁系统，采用人脸、指纹、虹膜等生物识别技术进行电子打卡；不具备封闭式管理条件的工程项目，应采用移动定位、电子围栏等技术实施考勤管理。相关电子考勤和图像、影像等电子档案保存期限不少于2年。

这些规定意味着，今后未录入实名制信息平台的施工人员是无法出入工地的。如果工地项目部弄虚作假，一旦被查实，则要承担相应的责任和惩罚。

问题五

打击弄虚作假，有哪些措施？

答：大数据时代，《办法》规定了使用现代化管理手段：一是各级住房和城乡建设部门、人力资源社会保障部门通过数据运用分析，利用新媒体和信息化技术渠道，建立建筑工人权益保障预警机制。一旦发现问题，则责令限期整改；拒绝整改或整改不到位的，要约谈相关责任人；约谈后仍拒不整改或整改不到位的，列入重点监管范围并提请有关部门进行问责。二是日常检查，对涉及建筑工人实名制管理相关投诉举报进行调查处理。对涉及不依法签订劳动合同、欠薪等行为，由人力资源社会保障部门会同住房和城乡建设部门依法处理。三是对弄虚作假、漏报瞒报等违规行为，严加处罚，其措施包括通过媒体曝光、核查企业资质等，存在拖欠工资的，可提高农民工工资保证金缴纳比例，并将相关不良行为记入企业或个人信用档案，通过全国建筑市场监管公共服务平台向社会公布。

我认为所有措施中最给力的，还是激励办法。对切实落实建筑工人实名制管理的建筑企业给予支持，即在一定时期内未发生工资拖欠，可减免农民工工资保证金。这对企业应该非常具有吸引力。

问题六

农民工追讨欠薪过程中，有关部门有哪些支持举措？

答：对于根治欠薪问题，我国政府部门采取了与往年不同的做法，即各政府部门合力治理。大概有这样几个阶段：预防阶段、争议解决阶段和执行阶段。

预防阶段：

1.以县区司法局为主，深入用工、工程建设属地，在辖区内对所有企业劳动合同与劳务用工情况进行摸底调查。发挥律师、公证员、基层法律服务工作者的作用，针对劳动合同签订情况进行“法律体检”并建立档案，跟进服务措施。2.各区县司法局在“12348”公共法律服务热线电话设立欠薪服务专席，公共法律服务中心（站、室）根据条件设置专门窗口，确保农民工及时得到法律咨询和法律援助。3.对可能引发群体性讨薪或敏感重大的案件信息，法律援助机构要及时与劳动监察执法机构、政府信访等部门互通情况，协助做好相关处置工作。

争议解决阶段：

1.开通农民工欠薪法律援助“绿色通道”，对被欠薪农民工一律免于审查经济困难条件，简化审批手续，努力做到当天申请、当天受理、当天审批、当天指派律师提供法律援助；2.仲裁委员会要对拖欠农民工工资争议实行全程优先处理，对符合立案条件的，当天申请，当天立案，并在三个工作日内将仲裁庭组成人员、答辩、举证、开庭等事项一次性通知当事人。加强庭前调解，可设置专门庭前调解机构、配备专门调解人员，立案时同步开展调解。落实简易处理规定，对简单小额案件实行速裁制，有条件的地区可设置专门速裁庭。仲裁庭可通过缩短或者取消答辩期（经与被申请人协商同意）、采用简便方式送达仲裁文书等措施，将审限缩短至三十日内；3.创新做好公证服务。司法行政部门要配合人力资源社会保障等部门，指导督促拖欠工资的企业与劳动者签订还款协议，并由公证机构依法赋予强制执行效力。

执行阶段：

加大拖欠农民工工资争议案件执行力度。各级人民法院要将拖欠农民工工资争议案件作为重点民生案件纳入速执程序，优先安排人力、物力，用足、用尽执行措施。要规范裁审执行程序衔接，积极会同各级人力资源社会保障部门，进一步强化拖欠农民工工资争议案件仲裁裁决书、调解书的执行力度。对被执行人确无履行能力、农民工确有生活困难的，要根据当地司法救助规定，及时给予执行救助；2.因用人单位转移、隐匿财产等可能导致仲裁裁决等难以执行的，人民法院可依职权采取保全措施；对农民工在仲裁阶段提出财产保全申请的，人民法院要依法快速审查并及时作出裁定；3.完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制。

问题七

有了实名制，农民工能到不同工地上班吗？

答：根据《办法》的相关规定，施工现场实行封闭管理。进入施工现场的建筑工人，必须先进行实名制登记。登记材料必须具备劳动合同、社保缴纳记录等，在总包方完成登记后方可进入施工现场。同时，施工现场出入的闸机口设有识别系统，对每一名进入施工现场的人员进行比对和识别。如果进入人员与登记人员信息不符，该人员则不能进入施工现场。所以，农民工要到不同工地上班，多少会受到管理限制。

问题八

对于农民工讨薪，劳动仲裁程序会有新变化吗？

答：我认为，《劳动争议调解仲裁法》并未赋予劳动仲裁委员会可以进行调查的权利，仅仅规定劳动仲裁委员会可以分配举证责任，由负有举证责任的乙方承担举证不能的风险。但是，根据《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》第38条内容，劳动仲裁委可以有权查询用人单位的相关账户，有关金融机构应当予以配合。这项规定有助于解决农民工“取证难”，使用工企业不敢隐藏证据。

因此，作为法律工作者，我希望这一“条例”能尽早落地，并且能保留该条款。它对于维护劳动者权益工作能提供更大的便利和服务。

问题九

实名制有哪些地方可以进一步增强？

答：根据我长期服务于建筑企业的经验，我认为，还可以在具体措施上“补强”或“增强”，使其刚性更大。

1.工程建设时，工程总包单位将工程信息、进驻施工现场的施工人员等信息录入平台，并在银行开设农民工工资专户。发包单位应根据建设施工合同、工程进度，将工程款的一部分汇入工资专户。

2.用工单位（或专业分包单位）考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后提交总包单位，由总包单位根据工资表将工资拨付至农民工的卡内。

3.建立建筑施工企业信用名单，将“欠薪”严重的问题单位列入诚信黑名单，逐步限制承揽工程的范围。

问题十

地方法规不统一，对实名制有影响吗？

答：《办法》给根治拖欠农民工工资提供了强有力的举措。若说有瑕疵的话，我有个想法，建筑施工企业一般都面向全国乃至海外市场，由于在不同区域施工，其与固定所在地的企业不同，会受到不同区域的地方性法律法规影响。比如，广东对签订无固定期劳动合同，采取的是第二次签订有期限劳动合同，劳动者就有权要求签订无固定期限劳动合同。而在上海，二次签订有期限劳动合同后，第三次再签订，劳动者有权要求签订无固定期劳动合同。这些不同区域的法律规定，国家有关方面在条件成熟时，能否考虑予以统一。（文 赵竺安）